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Lavoro dei disabili, sentenza della Corte di Giustizia Europea del 4 luglio 2013

La Sentenza della Corte di Giustizia Europea del 4 luglio 2013 e le ultime novità legislative in tema di accesso al lavoro dei disabili nel settore pubblico.

In un periodo nel quale le Istituzioni Europee vengono spesso messe sotto accusa, come ispiratrici di scelte impopolari adottate dai Governi degli Stati Membri in campo economico e sociale, può non essere inutile richiamare l’attenzione sul ruolo svolto dalla Corte di Giustizia Europea a tutela dei diritti previsti dalla normativa comunitaria.
Si potrebbe citare, al riguardo, una molteplicità di sentenze importanti, riferite alle situazioni più diverse, compreso, ovviamente, l’ambito giuslavoristico, che ci interessa da vicino.
In questo contesto, si colloca la sentenza della Corte di Giustizia (Quarta Sezione) del 4 luglio 2013, che ha accolto il ricorso della Commissione Europea contro lo Stato Italiano per non avere dato seguito, con misure adeguate, alla direttiva 2000/78/CE, che prevede una serie di misure atte a garantire, per i disabili, tutele efficaci per quanto riguarda soprattutto le condizioni di lavoro.
In particolare, nel dispositivo della citata sentenza di condanna, si legge testualmente che “la Repubblica Italiana, non avendo imposto a tutti i datori di lavoro di prevedere, in funzione delle esigenze delle situazioni concrete, soluzioni ragionevoli applicabili a tutti i disabili, è venuta meno al suo obbligo di recepire correttamente e completamente l’articolo 5 della direttiva 2000/78/CE del Consiglio del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro”.
In relazione a quanto stabilito dalla Corte, il legislatore italiano ha provveduto ad inserire, nella legge di conversione del “decreto lavoro”, una norma specifica (art. 9, comma 4ter, legge 99/2013) che impone a tutti i datori di lavoro, pubblici e privati, l’obbligo di “adottare accomodamenti ragionevoli, come definiti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità,ratificata con legge 12/2009,sui luoghi di lavoro…”.

Al di là dell’oggetto del contendere, la sentenza ha avuto l’effetto di richiamare l’attenzione delle forze politiche e sociali del Paese sulle numerose criticità registrate in sede di attuazione della normativa a tutela dei disabili, criticità che sono state ampiamente dibattute nella IV conferenza nazionale sulle disabilità tenutasi a Bologna il 12/13 luglio, a poco più di una settimana dalla sentenza.
La Conferenza di Bologna è stata anche l’occasione per formulare proposte concrete, capaci di fronteggiare in qualche modo l’incremento esponenziale del numero dei disabili disoccupati, registrato nell’ultimo quinquennio a causa della crisi economica, che ha portato ad una drastica riduzione delle assunzioni obbligatorie nel settore privato.
Nel breve termine, gli interventi, in materia di accesso al lavoro, sollecitati dalla Conferenza, hanno investito soprattutto l’attuazione della legge 68 nel settore pubblico, dove il tasso di scopertura delle quote d’obbligo -in particolare in molti dei grandi Enti Nazionali e degli stessi Ministeri- è sempre stato particolarmente elevato (a parte poche eccezioni, tra cui l’INAIL e il Ministero del Lavoro) ben prima che si profilasse la “spending review” con i conseguenti tagli delle dotazioni organiche.

Tra le proposte concrete -formulate dall’apposito gruppo di studio su occupazione e lavoro- due meritano di essere qua richiamate:

1. Revisione del sistema sanzionatorio.

Seppur formulata in termini generici, va comunque ricordata in quanto investe uno dei punti deboli della legge 68/99, che, all’art. 15, prevede un’assurda disparità di trattamento tra i datori di lavoro privati (ivi compresi gli enti pubblici economici) a cui si applicano specifiche sanzioni amministrative e le Pubbliche Amministrazioni. Per queste ultime, il 3° comma dell’art. 15 si limita a prevedere genericamente, a carico dei responsabili come individuati dalla legge 241/90, “le sanzioni penali, amministrative e disciplinari previste dalle norme sul pubblico impiego”. A livello di diritto penale, il reato ipotizzabile, in questa fattispecie, è l’omissione di atti d’ufficio(ex art.328,2°comma,C.P.), la cui configurabilità presuppone però la sussistenza del dolo specifico, assai difficile da provare in casi come quelli qua esaminati.
Lo dimostra il fatto che, a 14 anni dall’entrata in vigore della legge 68/99, le notizie di reato, formulate dalle DPL a carico di dirigenti pubblici responsabili di presunte violazioni della legge 68, possono contarsi sulle dita di una sola mano. Il che ha certamente favorito, se non determinato, l’alto tasso di scoperture registrato nel settore pubblico. In questo senso una revisione del già citato art15 legge 68 -nel senso di prevedere sanzioni amministrative anche per i dirigenti pubblici a cui siano concretamente addebitabili, sulla base dei poteri loro conferiti, violazioni della normativa sul collocamento mirato- sarebbe certamente importante per garantire un maggior rispetto della legge, nel comparto pubblico.

2. Mantenimento degli obblighi per le pubbliche amministrazioni in soprannumero.

La proposta va evidentemente letta in relazione al parere formulato, neanche due mesi prima, dal Dipartimento della Funzione pubblica (parere n. 23580 del 22/V/2013) in risposta ad un quesito della Direzione generale dell’INPS circa la possibilità di soprassedere alla copertura delle quote d’obbligo in presenza di un processo di riorganizzazione dell’Ente, legato all’assorbimento di INPDAP e ENPALS e soprattutto a fronte dei tagli delle dotazioni organiche (ex legge 135/2012). Su quest’ultimo aspetto, il citato parere distingueva tra l’assunzione di centralinisti non vedenti, per la quale la legge 113/85 contempla espressamente la possibilità per gli Enti pubblici di effettuare assunzioni in soprannumero, e la legge 68/99, che non contiene invece alcuna deroga al divieto generale di effettuare assunzioni in soprannumero. Ancora più dirompente appariva però la risposta al primo quesito, nel senso che, nel parere della Funzione Pubblica,veniva ipotizzata, in analogia a quanto previsto per le aziende private dall’art.3 comma 5, una possibile sospensione degli obblighi di assunzione ex legge 68 per le Pubbliche Amministrazioni impegnate in processi di riorganizzazione, capaci di incidere anche sugli organici e di determinare l’attivazione di procedure di mobilità collettiva. L’orientamento espresso, con il parere citato, dal Dipartimento funzione pubblica rischiava di produrre, in una fase di persistente crisi economica, ripercussioni molto pesanti, vanificando di fatto, almeno per un certo numero di anni, l’applicazione nel settore pubblico della normativa sul diritto al lavoro dei disabili.
Il che spiega la reazione decisa delle Associazioni dei disabili e delle Confederazioni sindacali dei lavoratori che, in occasione della Conferenza nazionale sulle disabilità, hanno richiesto espressamente un intervento legislativo, capace di risolvere ogni dubbio interpretativo.

Tali istanze hanno trovato un riscontro positivo ed insolitamente tempestivo da parte del Governo.

Nel decreto legge sulla pubblica amministrazione di fine agosto è stata infatti inserita una norma specifica (art. 7, comma 6, del DL 101 del 31/VIII/2013) capace di “tagliare la testa al toro”, togliendo ogni alibi a quelle Amministrazioni che invocavano la “spending review” per ottenere sostanzialmente un’esenzione sine die dagli obblighi di assunzione delle categorie protette, facendosi scudo, oltretutto, del già citato parere del Dipartimento della Funzione Pubblica del 22 maggio us. Va anche ricordato che la norma che qua ci interessa è stata confermata -e per certi versi, come vedremo, ulteriormente rafforzata- dalla legge di conversione (legge n. 125 del 30/X/2013 pubblicata sulla GU n. 255 del 30/X/2013).
Non resta che esaminare a questo punto il testo e le modifiche introdotte in sede di conversione in legge.
La norma si apre con la previsione, secondo cui “le Amministrazioni Pubbliche procedono a rideterminare il numero delle assunzioni obbligatorie, sulla base delle quote e dei criteri di computo previsti dalla normativa vigente, tenendo conto, ove necessario, della dotazione organica, come rideterminata secondo la normativa vigente”.
Di fatto si viene a sancire l’esclusione dal computo della forza valida di quei dipendenti che, per effetto della riduzione di organici prevista dalle recenti disposizioni di legge, risultino in soprannumero.
Si tratta di una previsione finalizzata a tutelare l’interesse di quelle Amministrazioni, dove, pur a fronte di un numero di riservatari congruo rispetto ai nuovi organici, si possono rilevare scoperture, dovute unicamente alla presenza di dipendenti in soprannumero.
La stessa norma introduce poi, con il periodo successivo, una netta distinzione tra l’ipotesi sopra menzionata e quella in cui sussistano invece scoperture nelle quote d’obbligo, calcolate tenendo conto della riduzione di organici.
In quest’ultima ipotesi, il testo della norma appare quanto mai chiaro nel prevedere, a carico delle Amministrazioni, l’obbligo ad assumere riservatari, in numero pari alle scoperture come sopra rilevate, “in deroga ai divieti di nuove assunzioni previste dalla legislazione vigente, anche nel caso in cui l’amministrazione interessata sia in situazione di soprannumerarietà”.

A rendere ancora più incisiva la norma è intervenuto, poi, il Parlamento che, in sede di conversione in legge, ha ritenuto opportuno precisare (per prevenire possibili tentativi elusivi) che le suddette assunzioni debbono essere effettuare “a tempo indeterminato”.
Alla medesima logica, tesa a garantire una maggior tutela delle fasce deboli, si ispira chiaramente alche l’altra modifica alla norma in esame -introdotta in sede di conversione in legge- che prevede espressamente l’applicabilità ai disabili, assunti a tempo determinato ex art. 7 comma 2 della legge 68/99, del diritto di precedenza nelle assunzioni a tempo indeterminato, effettuate dal medesimo datore di lavoro e per le stesse mansioni entro un anno dalla cessazione del rapporto di lavoro (art. 5, commi 4quater e 4sexies, del decreto legislativo n. 368 del 6/IX/2001).
È appena il caso di sottolineare la chiarezza e l’incisività del testo approvato in via definitiva dal Senato il 29 ottobre scorso.
Il che non esclude, purtroppo, la possibilità che talune Amministrazioni continuino imperterrite nella loro politica di elusione della normativa posta a tutela del diritto al lavoro dei disabili e della altre categorie protette.
Un appiglio in tal senso potrebbe essere fornito dalla formulazione del primo capoverso del citato comma 6 art. 7, laddove non viene indicato alcun termine entro cui le singole Amministrazione sono tenute a procedere alla rideterminazione delle quote d’obbligo e delle relative scoperture, secondo le previsioni contenute nella norma medesima.
A mio avviso, in assenza di un termine specifico, non può che farsi riferimento al 31 gennaio 2014, data nella quale i datori di lavoro, pubblici e privati, debbono trasmettere online i prospetti, ex legge 68/99, riferiti alla situazione al 31 dicembre 2013.
In tale occasione, le Amministrazioni e gli Enti pubblici, che abbiano in corso procedure di riduzione degli organici, provvederanno ad inserire nel prospetto un’apposita e dettagliata annotazione.
Quanto poi all’altra obiezione -che alcuni dirigenti pubblici, in particolare quelli degli Enti che presentano forti scoperture, si sono già affrettati ad avanzare, anche se per il momento in modo informale- circa l’impossibilità, per motivi di bilancio, di effettuare un numero consistente di assunzioni obbligatorie, occorre osservare che la norma in esame richiama espressamente la normativa vigente in materia, ivi compreso, ovviamente, l’art. 11 della legge 68/99, che consente la stipula di convenzioni con gli uffici preposti al collocamento mirato.

Nella convenzione potrà essere stabilito, tra l’altro, un eventuale scaglionamento delle assunzioni obbligatorie in un arco pluriennale, che tenga conto dei vincoli finanziari a cui sono sottoposti gli Enti pubblici.
Non si può però negare che anche quest’ultimo intervento legislativo -teso a garantire un maggior rispetto della legge 68 nel settore pubblico- sconti un elemento di oggettiva debolezza legato alla mancata revisione del regime sanzionatorio, ex art.15 della citata legge 68, che pure era stata chiesta con forza in occasione della conferenza nazionale sulle disabilità di Bologna del luglio scorso. L’unica, seppur timida, concessione rispetto alle richieste avanzate in tal senso a Bologna è rappresentata dal successivo comma 7 dello stesso articolo, in base al quale “il Dipartimento della Funzione Pubblica e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, per quanto di rispettiva competenza, monitorano l’adempimento dell’obbligo di cui al comma 6”.

L’auspicio che mi sento di formulare -alla luce dell’esperienza maturata nei lunghi anni in cui ho diretto strutture territoriali del Ministero del Lavoro- si riferisce ad un più che mai opportuno intervento chiarificatore delle due Amministrazioni sopra menzionate, volto a sciogliere il nodo del termine entro il quale i singoli Enti pubblici sono tenuti ad effettuare la ricognizione espressamente prevista dal primo capoverso del comma 6 art. 7 DL 101/2013, da cui discendono gli ulteriori successivi adempimenti indicati nella stessa norma.

Paolo Vettori

Brescia, 2 Novembre 2013

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